23條｜列「境外干預」三類行為 「境外干預及從事危害國家安全活動的組織」罪行諮詢原文
《基本法》第二十三條要求香港特區立法禁止外國的政治性組織或團體在香港特區進行政治活動，以及禁止香港特區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。現行法律中雖然有《香港國安法》第二十九及三十條處理關於勾結境外勢力危害國家安全而性質相對嚴重的犯罪行為，現行《社團條例》亦訂有機制可基於政治性團體與境外政治性組織有聯繫、或維護國家安全所需可禁止社團運作，但仍有需要在香港特區本地法律層面更全面地防範、制止和懲治其他境外干預行為。
近年，境外勢力一直以香港特區作為反中的橋頭堡，並透過協助及策動本地組織或個人，藉不同議題造成社會不穩，並軟性宣揚反中意識，妖魔化中央人民政府及特區政府。雖然在《香港國安法》公布實施後香港特區能有效依法打擊「黑暴」行為，粉碎了港版「顏色革命」的圖謀，但境外勢力透過本地組織及個人(尤其是實際上是由境外勢力成立或與其有密切聯繫的一些所謂“非政府組織”)，及本地組織或個人(包括在境外成立“影子組織”)繼續針對香港特區從事危害國家安全的活動所構成的風險依然存在。
這些個人或組織勾結境外勢力，試圖繼續干預或影響國家和香港特區的事務，因此仍需防範、制止和懲治危害國家安全行為，特別包括：
(a) 危害國家安全分子配合境外勢力透過不當手段干預國家或香港事務；及
(b) 本地組織(包括在境外成立“影子組織”)或境外勢力透過本地組織或個人從事危害國家安全的活動。
香港作為國際都會及國際金融中心，歡迎世界各地和本地的機構、組織和人員互相交流，也歡迎境外機構或組織來港設立辦事處開展業務。由於特區政府的政策和措施可能會影響在港的境外機構、組織和人員，該等機構、組織和人員(包括政治性組織)或有正當需要就特區政府的政策和措施提出合理意見，包括透過本地組織或個人進行游說工作等。因此，我們並不建議“一刀切”全面禁止上述交流，但這些政治活動，必須是以合法、正當的手段進行，而且不可構成國家安全風險。特區政府有責任維護國家的主權和政治獨立，就此必須採取足夠措施有效防止境外勢力干預香港正常運作，防範境外勢力透過代理人或代理組織非法干預國家或香港特區的事務，損害國家的主權和政治獨立，進而危害國家安全。
為了提高外國勢力透過代理人在本國進行政治活動的透明度，不少外國政府已設立關於境外影響力的登記制度並訂下相關的規管罰則。舉例而言，美國和澳洲均有法律要求當本地和外國團體或個人建立一種“代理人”和“境外委託人”關係，及在當地進行政治或其他訂明活動時，要作出登記的制度。而英國方面，最近通過其《2023 年國家安全法》引入一套“境外影響力登記制度”(foreign influence registration scheme)。加拿大於 2023 年就建立“外國影響透明度登記制度”(foreign influence transparency registry)進行諮詢，獲得普遍支持。新加坡則曾考慮引入登記制度但最後未有引入。特區政府較早前亦曾考慮是否設立登記制度，以提高境外組織透過在香港的組織及個人進行政治性活動或涉及國家安全的活動的透明度，但經審慎考慮後，決定不引入類似的登記制度：我們認為現行《社團條例》下基於維護國家安全所需可禁止社團運作的機制已為社會熟悉，而該機制亦具備相關運作經驗(包括 2018 年依法禁止香港民族黨運作的經驗)，因此，我們透過訂立「境外干預」罪以及完善規管及禁止危害國家安全組織運作的機制，針對性地處理有關問題，更為合適。
建議新增罪行：「境外干預」罪
主權平等和互不干涉是國際法的基本原則。使用不當手段作出境外干預行為已超出了一般國際慣例可接受的範圍(例如正當批評政府施政、正當游說工作、一般政策研究、與海外組織正常交流或日常商業活動)，違反國際法下的不干預原則，損害國家的主權和政治獨立，並構成國家安全風險。就此，一些國家在近年已實施了針對境外干預的法律，可予以參考，例子如下：
(a) 英國的《2023年國家安全法》及澳洲的《2018年國家安全立法修正案(間諜活動及外國干預)法》均引入新罪行，禁止任何人配合外國勢力透過某些特定的不當手段57干預該國的事務。就罰則而言，澳洲的最高罰則為監禁20年，而英國為監禁14年；
(b)新加坡通過《2021年防止外來干預(對應措施)法》訂立“通過電子通訊進行秘密外來干預”相關的罪行(最高罰則為監禁7年(一般干預行為)及 14 年(針對個人的干預行))；及
(c) 最近，加拿大亦正就如何修訂《刑事法典》、《資訊安全法》、《加拿大證據法》及《加拿大安全情報局法》等相關法律以應對境外干預的風險及强化執法能力，進行公眾諮詢。
因此，建議新增「境外干預」罪，針對以下行為：
(a) 配合境外勢力使用不當手段帶來以下干預效果：
(i) 影響中央人民政府或香港特區行政機關制訂或執行政策或措施，或作出或執行任何其他決定；
(ii) 干預香港特區的選舉；
(iii)影響立法會履行職能；
(iv) 影響法院履行職能；或
(v) 損害中央與特區之間，或中國或香港特區與任何外國的關係。
(b)“配合境外勢力”可涵蓋以下情況：
(i) 參與某項由境外勢力策劃或以其他方式主導的活動；
(ii) 代境外勢力作出行為；
(iii) 在與境外勢力合作下作出行為；
(iv) 在境外勢力控制、監督、指使或要求下作出行為；
(v) 在境外勢力資助或以其他方式支援下作出行為。
(c) “使用不當手段”可涵蓋以下情況：
(i) 明知而作出關鍵失實陳述；
(ii) 對任何人使用或威脅使用暴力；
(iii) 摧毀或損毀，或威脅摧毀或損毀任何人的財產；
(iv)使任何人或威脅使任何人蒙受財政上的損失；
(v)使任何人或威脅使任何人的名譽受損；
(vi)使任何人精神受創傷或過分受壓；
(vii)作出任何犯罪行為。
禁止組織危害國家安全的法律
現行規管屬政治性團體的社團與外國政治性組織或台灣政治性組織有聯繫的條文主要載於《社團條例》，主要條文如下：
(a)作出禁止社團運作命令：根據現行《社團條例》，若某社團是政治性團體，並與外國政治性組織或台灣政治性組織有聯繫或為維護國家安全或公共安全、公共秩序或保護他人的權利和自由所需要，社團事務主任可建議保安局局長作出命令，禁止該社團運作或繼續運作。
(b) 規管機制的適用範圍：現行《社團條例》的規管機制只適用於本地社團，而並不適用於該條例附表所列的本地組織(例如公司、合作社、法團校董會、法團等)。《社團條例》也未能有效處理已被禁止運作的本地組織在境外成立“影子組織”，繼續針對香港特區進行危害國家安全的活動。
(c) 「非法社團」相關罪行：包括 –
(i) 作為幹事或以該身分行事；
(ii) 作為成員或以該身分行事；
(iii) 容許非法社團在處所內集會；
(iv) 煽惑他人成為成員；及
(v) 牟取社團費或援助。
港版「顏色革命」充分顯示有本地組織，甘心充當境外政治性組織或情報組織的代理人，從事危害國家安全的行為和活動。亦有潛逃海外、肆無忌憚勾結境外勢力的不法分子，繼續從事危害國家安全的行為和活動。基於上述情況，有必要完善有關規管組織的機制以應對相關風險，包括以下建議。
(A)完善適用的組織的涵蓋範圍
《社團條例》下有關禁止社團運作機制，只適用於社團，也不適用於該條例附表所列的組織，有關情況未如理想。《社團條例》不適用的組織有機會被利用在香港特區培育危害國家安全的勢力，從而危害國家安全。就這些不受現行《社團條例》規管的組織而言，現行法律欠缺類似的完善處理機制。
儘管部分《社團條例》附表所列的組織受其他法例規管，但有關規管機制普遍未有訂明基於維護國家安全所需而禁止該等組織運作的條文。因此，為更好防範和制止境外勢力或危害國家安全的分子，透過成立例如法團校董會、業主立案法團等不受現行《社團條例》規管的組織危害國家安全，以及為確保所有基於維護國家安全所需而禁止的組織可被統一視為同一類受禁組織，建議把所有基於維護國家安全而禁止組織運作、解散組織等事宜透過建議《條例》下的機制統一處理。建議由保安局局長基於以下理由禁止有關組織在香港特區運作：
(a) 如保安局局長合理地相信，禁止任何本地組織在香港特區運作或繼續運作，是維護國家安全所需要者，則保安局局長可藉在憲報刊登的命令，禁止該組織在香港特區運作或繼續運作。
(b) 如某本地組織是政治性團體，並與境外政治性組織有聯繫，則保安局局長可藉在憲報刊登的命令，禁止該本地組織在香港特區運作或繼續運作。
(B)禁止與香港特區有關聯的危害國家安全的境外組織在香港特區運作
近年，有危害國家安全分子潛逃境外，繼續危害國家安全(例如一些本地組織由香港特區移師到境外，並在境外成立破壞性的“影子組織”，繼而針對香港特區繼續進行危害國家安全的活動)。這些組織雖然是在境外成立，但實際上與香港特區仍然有關聯，例如是該組織在香港特區進行活動、在香港特區的人向該等組織提供任何形式的援助等。建議訂明與香港特區有關聯的境外組織涵蓋以下情況：
(a) 該組織在香港特區進行任何活動；
(b) 任何在香港特區的人以該組織的幹事或成員身分行事，或自稱或聲稱是該組織的幹事或成員；
(c) 該組織直接或間接尋求或接受任何在香港特區的人的資助、貸款，或任何形式的財政上的贊助或其他形式的援助；或
(d) 該組織直接或間接向任何在香港特區的人提供資助、貸款，或任何形式的財政上的贊助或其他形式的援助。
並建議賦予特區政府相關權力，可以基於維護國家安全所需禁止該等境外組織在香港運作。該等組織一旦被禁止在香港特區運作，任何人都不應在香港特區代其進行活動或向其提供任何形式的援助。
此外，設立禁止危害國家安全組織運作的機制亦是其他國家常見的做法。以英國的《2000 年恐怖主義法》(Terrorism Act 2000)為例，英國國務大臣如認為某個組織參與恐怖主義時可以行使權力取締該組織。任何人如果屬於或自稱屬於該受禁組織，或就該受禁組織尋求支持(不限於提供金錢或其他財產)，即構成犯罪。
結語
結社自由在香港特區受《基本法》保障。然而，如上文第 2.22 段所述，根據《公民權利和政治權利國際公約》，結社自由並非絕對，而是可以基於法律規定及為有需要保障國家安全或公共秩序等合法目的，予以限制。現行《社團條例》的規管機制符合《基本法》對結社自由的保障。在完善現行《社團條例》的規管機制，以更有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為的同時，會尊重現有機制對結社自由的保障。
就「境外干預」罪而言，正如本章指出，特區政府有責任禁止境外勢力透過本地組織或個人非法干預國家或特區事務，損害國家的主權和政治獨立，危害國家安全。過去亦確實有境外勢力透過本地組織或個人參與政治活動，用不當手段影響特區政府施政、干預國家或香港特區事務。故此，我們建議引入禁止上述干預行為的罪行。
本章所涵蓋的研究及建議會確保有利於鞏固香港作為國際都會及國際金融中心的因素將不受影響，讓正當的國際交流活動繼續在香港特區得以順利進行，對個人權利和自由的限制亦應屬非常有限，而施加的限制必須是合理、必需及相稱的。
資料來源：《基本法》第二十三立法公眾諮詢文件
